Khi chính trị trong nước quyết định chính sách đối ngoại

Trong sách giáo khoa quan hệ quốc tế, chính sách đối ngoại thường được trình bày như sản phẩm của tính toán lợi ích quốc gia: một nhà nước nhìn ra thế giới, đánh giá mối đe doạ và cơ hội, rồi chọn đường đi tối ưu. Cách mô tả này gọn gàng, dễ dạy, và ngày càng xa thực tế.

Điều đang diễn ra ở phần lớn các nền dân chủ lớn là chiều ngược lại. Chính sách đối ngoại được định hình trước hết bởi những gì có thể bán được cho cử tri trong nước, sau đó mới tới những gì hợp lý trên bàn cờ quốc tế.

Chu kỳ bầu cử ăn vào cam kết dài hạn

Một hiệp định thương mại mất từ năm tới bảy năm để đàm phán và phê chuẩn. Một nhiệm kỳ tổng thống Mỹ kéo dài bốn năm. Phép tính này không cần giải thích thêm.

Hệ quả là đối tác đàm phán luôn phải trả lời một câu hỏi khó chịu trước khi ngồi vào bàn: người ngồi đối diện có còn ở đó khi thoả thuận có hiệu lực không? Và nếu không, người kế nhiệm có coi chữ ký này là ràng buộc không?

Câu hỏi đó không hề lý thuyết. Thập niên vừa qua đã cho thấy các cam kết về khí hậu, hạt nhân và thương mại đều có thể bị đảo ngược chỉ bằng một chữ ký hành pháp, không cần qua cơ quan lập pháp.

Dư luận không còn là nền, mà là ràng buộc

Trước đây, dư luận về đối ngoại thường mơ hồ và ít ai theo dõi sát, để lại cho giới hoạch định chính sách một khoảng tự do đáng kể. Khoảng tự do đó đang thu hẹp.

Khi mọi động thái ngoại giao đều bị bình luận theo thời gian thực, không gian cho sự mơ hồ có tính xây dựng — thứ vốn là công cụ cổ điển của nghề ngoại giao — gần như biến mất.

Sự mơ hồ có tính xây dựng nghe như một cách nói tránh, nhưng nó là công cụ thật. Nó cho phép hai bên cùng tuyên bố thắng lợi trước cử tri của mình mà không bên nào phải nhượng bộ công khai. Khi mỗi câu chữ đều bị soi, công cụ đó mất tác dụng.

Điều này có ý nghĩa gì với nước vừa và nhỏ

Với những nước không có sức nặng để áp đặt luật chơi, bài học thực dụng là: đừng chỉ đọc tuyên bố chính thức của một cường quốc, hãy đọc cả lịch bầu cử của nước đó.

Một cam kết đưa ra mười tám tháng trước kỳ bầu cử có độ tin cậy khác hẳn cam kết đưa ra ngay sau khi một chính phủ vừa thắng cử với đa số vững chắc. Đây không phải chuyện hoài nghi, mà là chuyện đọc đúng bối cảnh.

Chỗ lập luận này có thể sai

Cần nói rõ giới hạn của cách đọc trên. Có những lĩnh vực mà tính liên tục vẫn rất cao bất kể ai cầm quyền — quan hệ đồng minh quân sự lâu đời, hợp tác tình báo, các hiệp ước đã được phê chuẩn ở cấp lập pháp. Ở đó, bộ máy thường trực có sức ì đủ lớn để trung hoà biến động chính trị.

Nói cách khác, chính trị trong nước quyết định nhiều thứ, nhưng không quyết định tất cả. Việc phân biệt được lĩnh vực nào dễ đảo chiều và lĩnh vực nào không mới là phần khó.